1月17日下午，在北京大学国家发展研究院举办的三中全会改革政策解读论坛上，北京大学国家发展研究院副教授、土地制度改革专家李力行对第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中中央对土地制度及城镇化做出解读。

　　李力行主要从建立城乡统一的建设用地市场和赋予农民更多财产权利这两个方面对《决定》中关于城镇化的论述进行了解读。

　　“十八届三中全会和十七届三中全会相比，延续了上一次的思路，只是力度更大，涉及面更广。更重要的是，5年前看不到“财产”两个字，现在看到了。”李力行说。

　　转让权最重要

　　在李力行看来，《决定》第11条、第20条、第21条、第22条、第23条以及第29条都是对土地改革及城镇化的相关论述。

　　《决定》中关于上述几条论述的概括是：第11条，建立城乡统一的建设用地市场；第20条，加快构建新型农业经营体系；第21条，赋予农民更多财产权利；第22条，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；第23条，完善城镇化健康发展体制机制；第29条，发展基层民主。

　　李力行首先谈到的是财产权利。经济学上，产权包括占有、使用、收益、转让、抵押以及担保。只有在转让的前提下，才能带来抵押和担保。80年初，家庭联产责任制完成产权的收益，但此后的30多年来，农村和农民都没有产权的转让权。

　　农民财产权利用地包括耕地、林地、草地、宅基地，还有乡镇企业以及工矿用地、公共设施用地和公共事业用地，还有就是农村集体资产。

　　2008年的第十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，已经提到占有、使用、收益和转让；土地承包经营权、农村宅基地制度、建设用地使用权、城乡土地建设用地市场也均提到。

　　“这一次和上一次相比，延续了上一次的思路，只是力度更大，涉及面更广。更重要的是，5年前看不到“财产”两个字，现在看到了。”李力行说。

　　李力行认为，赋予农民更多的财产权利，首先是给予农民清晰的确权，就是农民土地的登记性能够完善，能够具体落实到每一家。

　　李力行说，现在的农村，农民拥有土地承包使用经营权，可是官方记载的面积和实际面积往往不相符。首先，权证谈不上清晰；其次，需要有一个中央的登记系统，在这里面能够查到，能够经常更换更新。

　　“我觉得最重要的是要打破政经合一的农村治理体制。现在农村的基层治理，主要由村委会和党委会、即村两委来管制。虽然村委会没有实权，但其政治职能和经济职能重合，农民很难有一个独立的权力。”李力行说，农民的承包地的分配受到村两委的控制，宅基地受到村委会的控制。在农村通过宅基地的分配，通过承包权的调整，就有可能剥夺房屋的所有权。所以赋予农民财产权利，可以采取的一个方法是设立农民基层民主制度，就是在村两委之外，设立农民自治的权力机构。

　　同时，李力行表示，需要确定农民自治确立集体经济组织边界，也就是说农民的财产权需要得到固化，而不是像现在这样经常性的调整。这一过程不可能通过政府来完成，只能是农民自己来实现。

　　农民财产权中最重要的是转让权。传统理念认为，土地是农民最后的保障。经过这么多年的改革，不允许土地流转，也违背了市场经济的发展规律。随着城乡统筹理念的深入，农民逐渐意识到提供社会保障是政府义不容辞的责任，不应该把它推卸到农民上面去。

　　“就是在这样一种改革理念下，这一次才特别强调财产权。所以我们提到最重要的是转让，当然是某种有限制保障的转让权。”李力行说，农村也应该设立一个机构办理确权登记的业务，建立财产权交易市场。在完成财产确立之前，要保障农村产权制度。现在有12个城市设立了农村产权交易所，这也就是建立城乡统一的建设用地市场。