为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策。经国务院同意，8月11日，国务院办公厅印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的要求，对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策做出明确规定。

《意见》要求，在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中，必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合的原则。

这意味着，拥有巨量土地资源的铁总或将涉足铁路沿线土地开发，以弥补铁路建设资金不足的问题。

据不完全统计，已有包括广东、福建、江西、安徽、四川等五个省份明确提出要通过铁路沿线土地开发来弥补铁路建设资金不足。

济南铁路局原副总经济师肖德贵认为此次国务院出台的支持铁总进军房地产的政策，释放出了一个强烈的信号：国家要利用铁路有大量闲置土地的优势，实现自我发展。

他表示，这次出台的政策不仅是国家对铁总的支持，也是国家对铁路发展的一种扶持政策，“大趋势还是要发展铁路。”

中投顾问高级研究员郑宇洁在接受时代周报记者采访时表示，铁路建设需要大量资金，而铁总负债率较高、急需新的融资渠道，国家层面出台政策，扶持铁总进军房地产意在帮助其找到新的融资方式，在盘活现有土地的基础上帮助铁总顺利融得所需资金。“这对于铁总而言是巨大的利好消息，未来房地产有望成为公司的又一主打业务。”

闲置土地困局

铁路用地指的是包括铁路用地、车站、机务段等在内的土地，此外，还包括《意见》所指的存量铁路用地。由于这些地块分散且大小不一，因此目前铁总本身也无法统计出闲置土地的总量。

对此，肖德贵直言不讳地告诉时代周报记者，早在上世纪80年代，铁路人就盼着国家能够出台相关的政策，支持铁路地产的发展。“铁路要自我发展，其中一个很重要的方面就是要发展房地产。闲置土地不加以利用，就是资源的浪费。”

而实际上，原铁道部机构中，就存在铁路地产部门，但其只是铁路局公务处所属的一个科室，主要工作是管理铁路土地。“说是管理，其实也管不了什么。”肖德贵说，那时候，只有一张界限明确的地图，界定铁路局土地的范围，地界以内是铁路属地，地界以外是地方土地。

2004年，管理土地的科室独立，成立了铁路土地管理局，主要职责是管理修建铁路的土地不被地方侵占。但对于铁路部门来说，铁路修建并非一朝一夕能完工，一些所征地块要因漫长的等待，因此会被暂时闲置。通常，沿路的农民就会占地种植玉米等粮食作物，“这样一来，要开工修铁路的时候就得支付青苗款。”肖德贵说，一条铁路他曾经支付过两次青苗款。

肖德贵坦承，他早就考虑过要利用铁路的闲置土地，还为此专门成立了房地产公司。但因为没有相应的政策支持，地产公司只是办下来了执照，一直没开展过业务。

此前，约束地产发展的除了政策，资金也是一个重要原因。彼时，全国铁路局的成本都是铁道部在控制。大修、员工工资、车头更换等费用就已经将铁道部的拨款用光，并没有多余的钱来投资房地产。肖德贵觉得有些可惜，当时济南铁路局地产公司的经营范围就是房地产开发。

“如果那时候有政策，各个路局肯定都能挣钱。”肖德贵说，当时他也曾动过用铁路土地盖楼房的念头，但最终还是放弃了，“还是觉得名不正言不顺。”

在肖德贵看来，如果铁路进军地产行业，那不单要利用现有资源进行土地开发，还要和地方房地产企业竞争。

肖德贵给时代周报记者算了一笔账，原来全国有54个铁路分局，撤并站段后就剩下了现在的18个分局，高铁车站精简后也有一部分闲置土地，原有车站作废后，厂房、机务段等有关配套用地都可以用来进行土地开发。

此外，还有铁路的货场，各个城市出台货车限行政策后，不少铁路货场就从市区的地方搬到了郊区，这样一来，原来货场的土地也闲置了。

宏源证券的研究报告称，广深铁路土地所有权总面积大约有1200万平方米，广深沿线站段所占面积大约有400万平方米。广深沿线腹地经济发展比较好，沿线部分站点利用率低，开发空间大，初步估算沿线站段土地增值空间超过100亿元。

开发冲动

不仅是今年年初，中国铁路总公司总经理、党组书记盛光祖在全国铁路工作会议上布置的任务，还是今年2月，铁总专门召开全路生产经营会议，都已经将铁路沿线土地资产经营开发确定为2014年铁路改革的重点任务之一。这一任务，与铁总的资金困局不无关系。

高速发展的铁路建设给铁总带来了资金和负债两大问题，截至2013年9月30日，中国铁路总公司总资产为4.84万亿元，负债3.06万亿元，在建工程1.55万亿元，巨额负债已严重拖累铁路发展。

尽管如此，根据调整后的《中长期铁路网规划》，到2020年，全国铁路营业里程达到12万公里以上，建设客运专线1.6万公里以上，规划既有线增建二线1.9万公里，既有线电气化2.5万公里。

“没钱，很多本来要开工的铁路都暂时还没有开工。”中国工程院院士王梦恕向时代周报记者表示。目前如何保证新建线路开工也就成为了铁总的工作重点，而以闲置土地来换取大量的资金不失为一个好的办法。

王梦恕说，今年铁总在铁路建设上的投资是8000亿左右，但目前为止才完成了一半不到。“找钱”也是铁总一直以来的工作重心。

肖德贵认为， “现在的政策不但支持铁总在自有的土地上盖商品房并出售，还可以用现有的土地去银行做抵押贷款。”

铁路土地的开发因此被寄予了厚望。

年初，铁总通过中国铁路招标网发布《中国铁路总公司土地评估和土地授权经营资产处置项目评估机构选聘招标公告》和《资产评估项目招标公告》，分别涉及土地资产的评估和路局及其附属公司的资产评估。

根据《公告》，招标范围将包括全国18个铁路局、3个直属专业运输公司，包括中铁快运股份有限公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁集装箱运输有限责任公司和铁道科学研究院。

这一举动在当时被认为是一个信号—铁总进行上述工作,旨在摸清家底,重估和盘活资产，为其在沿线土地资产经营开发、土地授权经营和统筹利用等领域内的大规模资产置换做准备。

铁总的这项工作是贯彻2013年8月9日下发的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发［2013］33号）而进行的。这份意见在铁路土地开发方面有如下表述：要加大力度盘活铁路用地资源，允许并鼓励线路用地及车站的土地综合开发利用，明确要求地方政府要支持铁路企业对土地的综合开发。

国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚也称，此次国务院发文力挺铁总进军地产行业，就是去年8月国务院关于铁路投融资改革的具体落实。

根据公开报道，铁总是按照具体的项目来编制综合经营开发方案的，目前已经编制完成的工程包括龙岩站北站房综合体、海南环岛铁路土地综合经营开发、昆明米轨保护与开发、川黔线尊一段外迁东移工程等。